韩春晖:我国行政主体的内在结构及其协调——以权、名、责三者关系为中心

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  内容提要: 我国行政主体理论的反思性研究尚存局限,不需要 转换研究视角来关注行政主体的内在形态学 。我国行政主体的内在形态学 涵盖职权、名义与责任有4个基本每段,它们之间分离与冲突的状态多样所处,对我国行政主体理论形成重大挑战。我国现行法制中涵盖的基本规则对于协调与处理有4个每段之间的关系,完善行政主体理论,能助 我国行政法学体系的发展具有重要意义。

  关键词: 行政主体/内在形态学 /权责一致/权利保护

  引言

  研究视角的转换在我国,行政主体概念是某种舶来品,它自身在理论上显得根底浅薄,这已是有4个不争的事实。[1]为此,自上世纪90年代以来,你什儿 学者对此疑问进行了比较广泛而深入的研究,很重是对我国行政主体概念的界定、范围、不足英文以及完善或重建等方面的反思性研究比较活跃,已在一定程度上达成了共识。 [2]其中,学者们普遍认同,我国行政主体责任定位所处逻辑矛盾:一方面是行政主体以外的组织或自然人承担了行政责任;此人 面是行政主体不必真正“独立”的赔偿主体。可能行政主体作为行政诉讼的被告不需要 形式意义,责任的真正承受者是国家。 [3]可当当当我们 又不得不承认的另有4个事实是,类事反思性研究基本上是走以外国行政主体理论为坐标“按图索骥”的道路。 [4]即,对法国、德国、日本行政主体理论进行引入,与我国行政主体理论进行比较研究,发掘差异和不足英文之处,再以法、德、日的行政主体理论为理想模式对我国行政主体理论提出完善和构建性的思路。

  相较于西方的行政主体理论,我国走的是十根逆行道。我国行政主体概念的提出,最直接的根源是来自于行政诉讼你你什儿 实践的不需要 ,行政诉讼中被告的确认不需要 采用行政主体的概念。 [5]因而,我国在引入法国行政主体概念的完后 ,着重强调行政主体享有权力并后后 独立地承担此人 的责任你你什儿 内涵。即,重点输入的是“行政主体应为此人 的行为负责”的理念,并由此回溯到对行政主体内内外部组织的研究,原因分析分析 我国对行政组织研究由另有4个的行政学、组织学研究土措施 向真正的法律研究土措施 的转变。既然中外行政主体理论产生的原因分析分析 不同(即“图”不同)、目的不同(即“骥”可是 同)、价值取向可是 同(即发展方向不同),又凭你你什儿 说孰优孰劣呢?

  诚如有的学者所言:“我国行政主体是借用了法国行政学上概念,但有名无实。” [6]实际上,当当当我们 也可能求其“实”。可能,国外的行政主体的选折 基本上以分权为前提,而我国作为中央集权的单一制国家,还不足英文某种真正的财政分权。你你什儿 点在根本上决定了反思性研究视角的局限性。很多有,当当当我们 不需要 先认同行政主体的独立责任不包括独立的财政责任(如国家赔偿经费的负担),可是 将行政主体等同于与复议的被申请人和诉讼的被告,并在你你什儿 意义上强调行政主体的权责一致性。后后 ,本文的研究不必打算遵循完后 的研究路径“自外而里”重复讨论,可是 在认同目前我国行政主体责任定位的前提下,以行政主体构成每段之间的关系为中心来型构我国行政主体的内在形态学 ,并发掘和凝练其中关系协调的基本规则,“自里而外”地来探讨我国行政主体理论的完善与重构。

  一、 我国行政主体理论的内在形态学

  行政法学界的通论认为,行政主体是指享有国家行政权力,能以此人 的名义从事行政管理活动,不需要 独立承担由此产生的法律责任的组织。 [7]尽管你什儿 学者表述上稍有不同,但都强调行政权归属、以此人 名义行使职权、独立承担责任有4个方面,很多有在实质上是基本一致的。据此有4个方面为标准,我国行政主体的范围主要包括行政机关和法律、法规和规章授权的组织。具体而言包括国务院,国务院的组成部门,国务院直属机构,经法律法规授权的国务院办事机构,国务院管理的国家局,地方各级人民政府,地方各级人民政府的工作部门,经法律、法规和规章授权的行政机关内内外部机构,法律、法规和规章授权的你什儿 组织。由此可见,我国行政主体内在形态学 包涵盖4个必备构成每段:即,职权、名义与责任(后文你什儿 地方为了表达的简洁流畅而简称为“权”、“名”、“责”)。也可是 说,要界定有4个组织不是行政主体,一般不需要 符合这有4个要件,即权、名、责三者相统一。

  然而,在实践中如可选折 有4个行政组织不是具有“权”、“名”、“责”却经常所处诸多的困难。就行政主体的“权”而言,它一般包括固有职权与授予职权有4个方面。在目前阶段,我国行政主体固有职权的范围一般土措施 宪法、行政组织法和各级政府的“三定”方案(定职能、定机构和定编制)来选折 。我国行政主体授予职权的选折 土措施 则有4个多发展变化的过程。在1999年11月最高院通过的《关于执行若干疑问的解释》(以下简称《若干解释》)完后 一般土措施 法律、法规的明确规定来选折 ;此后则扩展到土措施 法律、法规和规章来选折 。 [8]其中所处的疑问主要有有4个方面:一方面,可能我国现行行政组织法的严重缺失以及各级政府“三定”方案的非法制化,我国行政组织之间的职能重复、交叉、和冲突的状态多量所处。 [9]比如,我国你什儿 地方政府土措施 “三定”方案并肩设置招商局和外经贸局,有4个部门关于招商引资的职能所处较大冲突。此人 面,可能授权法律、法规和规章的不明确性或执法机关的不当利益驱动,被授权的行政组织逾越其权限行使权力,形成实际行使权限与法定权限的张力。类事派出所可能超越《治安处罚法》授权的种类来行使其治安处罚权,此时该行使权力的行为究竟归属于派出所还是归属于公安局不必十分清楚。 [10]

  就行政主体的“名”而言,一般是土措施 署名的机关来选折 。 [11]后后 ,在你什儿 特定状态下仍然可能不需要 通过推断来选折 。类事《行政诉讼解释》第21条规定:“行政机关在没办法 法律、法规可能规章规定的状态下,授权其内设机构、派出机构可能你什儿 组织形式行政职权的,应当视为委托。此人 不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”对于该条的适用,该解释的起草者之一认为其前提是被委托机关以委托机关的名义行使了行政权力。 [12]既然行政机关最初的主观意思认定这是授权,在实践中一般是内设机构和派出机构此人 来署名,也就不所处行政机关署名的状态,没办法 对于不是以委托机关的名义行使了权力就不需要 是土措施 被委托机关具体行为过程中的你什儿 表现来推断。在实践中,你你什儿 推断很可能原因分析分析 某种偏差。

  就行政主体的“责”而言,应当是以该机构不是具有法律、法规或规章规定的组织形式和行政管理职权来选折 。“不必行政机构不需要 执行行政判决,就视为具有承担独立的法律责任能力。” [13]也可是 说,行政主体的责任一般与职权相一致,有职权都有责任。在你你什儿 状态下,行政组织责任的选折 会面临职权选折 相同的诸多疑问。与此并肩,行政主体的职权与责任在实践过程中不一致的状态也普遍所处,在我国的法制中都有所体现。如《行政诉讼解释》第20条第1款规定:“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以此人 的名义作出具体行政行为,此人 不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。”这里的行政机关多为地方政府,其组建某一机构的土措施 大多为本地政府的“三定”方案,而都有法律、法规或规章,后后 不具有独立的法律责任能力。可见,我国行政主体法律责任的选折 排除了以非法制化的政策性文件为土措施 。在你你什儿 状态下,被组建的机构不是具备“责”的每段,取决于具体行使权力时该地方政府不是制定规章来授予其相应职权。

  我国行政主体内在形态学 表

  构成每段 具体含义 选折 土措施

  职权 固有职权与授予权力(法律、法规、规章) 固有职权的范围一般土措施 宪法、行政组织法和“三定方案”;授予职权土措施 法律、法规和规章

  名义 以此人 的名义实施行政活动 一般土措施 署名的机关来选折 ;在你什儿 特定状态下仍然不需要 通过推断来选折 。

  责任 不需要 不需要 独立承担法律责任(包括对越权承担责任:超越授权幅度与超越授权种类) 不需要 不需要 独立承担法律责任(包括对越以该机构不是具有法律、法规或规章规定的组织形式和行政管理职权来选折 。

  二、 权、名、责的分离与冲突

  从理论上来说,要具备行政主体资格不需要 并肩具备权、名、责有4个构成每段。后后 ,可能行政主体多元化的发展,数量众多的社会中介组织纷纷成为分享行政职能的主力,不需要 相应的法制化使之删剪地具备行政主体构成每段。 [14]然而,我国转型时期的法制化应用应用程序运行却相对滞后,使得在我国的法制实践中不删剪具备有4个每段、却享有行政主体资格的状态也多量所处。针对你你什儿 状态,有的学者甚至主张对行政主体重新定义,并根据不同状态区分为“名义行政主体”、“过渡行政主体”和“实际行政主体”。 [15]本文的论证基本前提就在于认同现有行政主体理论的内涵,后后 主张从其构成每段之间的关系来发掘其中的内在逻辑与基本规则。从其构成每段之间的关系来看,三者之间的不统一性主要体现为以下某种状态。

  (一) 权、责与名相分离

  例一:县政府(甲)合法委托该县的某一部门(乙)来行使某一职权,而乙却以此人 的名义行使了该职权。

  土措施 现行有关规定,在你你什儿 状态中,甲是行政主体,而乙都有行政主体。 [16]可能,甲与乙之间的委托关系合法成立在先,乙以此人 名义行使权力的行为不可不不需要 定你你什儿 法律关系。 [17]对于甲而言,它具备了职权、责任有4个每段,却与名义相分离;对于乙而言,仅仅具备了名义有4个每段,也与职权、责任相分离。

  (二) 权、名与责相分离

  例二:市政府(甲)土措施 本市“三定方案”组建某一机构(乙)并赋予其一定职能,而乙的你你什儿 职能并无法律、法规或规章来授权。

  土措施 现行有关规定,在你你什儿 状态中,甲是行政主体,而乙都有行政主体。 [18]可能,乙虽具备了职权与名义有4个每段,却不具备责任你你什儿 关键每段。而我国行政主体的法律地位首先原因分析分析 其作为诉讼被告的资格疑问,不具备你你什儿 资格的行政组织也就抛妻弃子了作为行政主体的根本意义,因而它都有有4个行政主体。对于甲而言,它仅具备责任有4个每段,与职权和名义相分离;对于乙而言,它具备了职权与名义有4个每段,却与责任相分离。

  (三)权与名相分离

  例三:工商所(甲)以此人 名义对公民(乙)的违反治安的行为罚款100元。

  土措施 现行有关规定,在你你什儿 状态下,甲都有行政主体,乙显然都有行政主体。 [19]可能甲是县级工商局的派出机构,目前还没办法 法律、法规可能规章授权它可不不需要 对于违反治安的行为进行处罚,这就原因分析分析 它进行治安处罚的行为属于有名无权。土措施 职权与责任一致的基本规则,它自然也就无相应的责任。就甲而言,它在你你什儿 具体的权力行使过程中,仅仅具备了名义你你什儿 每段,与职权和责任严重分离。

  (四)权与权相冲突

  例四:派出所(甲)以此人 的名义对公民(乙)违反《治安管理处罚法》的行为作出罚款100元的行政处罚。

  土措施 现行有关规定, 在你你什儿 状态下,甲是有4个行政主体,乙显然都有行政主体。 [20]可能,甲觉得具备了职权、名义和责任有4个每段,但其中职权每段仍然所处不删剪相统一的疑问。可能派出所觉得有对治安违法行为予以罚款的权力,但其法定的罚款权限为100元以下,后后 甲实际行使的职权与它享有的法定权限产生某种冲突,即构成越权。 [21]

  综上可见,我国行政法制目前对权、名、责的分离与冲突采取了某种宽容的态度。也可是 说,有4个组织假如具备了其涵盖4个每段的有4个可能有4个都可能成为行政主体,不必严格要求其三者删剪具备而删剪符合。但你你什儿 分离与冲突无疑对我国现行行政主体理论的建构形成了严峻的挑战,成为行政主体内在形态学 进一步完善过程中不需要 予以协调缓和的某种现实张力。

  三、我国行政主体构成每段的关系协调

  现行的研究似乎普遍认同,权、名、责之间的不统一性所带来的现实张力可能不难 在行政主体的内在形态学 中予以协调。后后 ,有的学者主张应当割断行政主体与行政诉讼被告之间的密切关联性,重回“保证行政组织的统一性和连续性”你你什儿 根本目标来对行政主体进行重新定义。 [22]笔者认为,在我国分权体制尚未真正建立完后 ,行政主体资格与行政诉讼被告资格的截然独立实际上原因分析分析 行政主体理论在我国的全面破产。事实上,我国现行法制与实践中可能涵盖了你什儿 协调行政主体内在每段之间关系的基本规则。你你什儿 规则使得我国行政主体理论不断地包容并化解其内在的冲突与张力,使得我国行政主体的理论内涵随着我国法治实践的发展而生生不息。具体来看,(点击此处阅读下一页)

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