刘国乾:行政信访处理纠纷的预设模式检讨

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   摘要:  《信访条例》将行政信访定位为诉讼、行政复议和仲裁的补充渠道,承袭那此机制处置纠纷的核心技术,预设了处置信访事项的“规范—决定”裁决模式。经检验,该模式预设与行政信访处置争议的制度效能位于问题具有明显相关性。实践中,行政信访处置的事项,多属“利益分配、调整型决策”和“抽象法律、政策目标落实”引发的争议。此两这类 项通常位于问题具体的指引规则,该模式易被作为回绝信访诉求的制度“庇护”。即便进行裁量处置,裁决机制也因“利益分配、调整型”决策具有“多中心任务”底部形态而难以适用;对于要求充分实现法律或政策目标的诉求,裁决机制难以提供有效的救济方案。

   关键词:  行政信访;信访处置;权利救济;信访条例

   一、间题报告 的提出

   信访最基础的功能是信息传递,[1]而且通过信访传递的信息蕴藏要求处置纠纷的内容,不到信访客观上就被当作你這個寻求救济的渠道。[2]尽管现有法律及官方政策文本并未明确,但信访具有权利救济功能你這個共识,在305年《信访条例》(以下简称“《条例》”)中已得到“含蓄”确认。[3]正是民众对信访渠道的“中意”,才有学者所认为的那样:“权利救济而且成为我国信访制度‘最主要的功能’和‘头号任务’”。[4]从国家的维度而言,信访也被寄予处置冲突,化解纠纷的功能。[5]你這個功能相较信访制度创设初期更加明显。冯仕政已指出,信访具有“社会动员”和“冲突处置”之双重目标取向,1978年后信访工作的主导观念好快从社会动员取向朝着冲突化解方向调整,当前信访制度普遍被视为你這個冲突化解机制。[6]某些学者全部有的是这类 的论断:“进入21世纪后,信访太少地涉及利益分配间题报告 ,其纠纷处置功能不断提高”。[7]

   而且信访制度才能有效处置争议、化解纠纷,[8]不到最少从你這個实用主义的深度而言,其有值得珍视的价值。但现实所揭示的是,通过信访工作化解纠纷不但成效不彰,[9]反而滋生出血块的负面间题报告 。[10]面对信访制度在争议处置方面遭遇的两重困境——制度效能位于问题和运作中衍生血块社会间题报告 ,现有的研究更多关注后者,并主要形成你這個取向的讨论。一是揭示作为你這個非正式纠纷处置途径的信访,在运作中为社 会带来新的社会不稳定因素。如明克胜(Minzner)指出,信访制度是具有多重目标的治理手段,信访的制度设置仅使那此被认为危及社会稳定的,有组织、重复和大规模上访行为得到签署,信访人会积极调整信访策略,以适应你這個“游戏规则”。[11]布鲁克纳(Bruckner)认为,《条例》为了追求社会稳定目标而抑制的上访,反而成为刺激上访的诱因。老练的上访者会利用信访制度的漏洞,给政府施加压力以求间题报告 获得处置,这使信访在处置间题报告 的一同也孕育了新的不安定因素。二是要怎样消除信访救济带来的负面效应。你這個取向的研究又分为你這個进路:(1)强调完善正式法律救济机制,弱化或逐渐收回 信访救济功能,以消除信访带来的困境。[12](2)在指突然出现有制度位于问题的基础上,提出系统地变革信访制度,借鉴域外经验或根据我国国家机构设置的实际情况,建立专门的救济或争议处置机制,以处置信访救济面临的困境或克服其带来的弊端。[13]

   学者在揭示信访为社 造成严重负面影响的原因时,指出通常不到那此被“政治化”或“而且引起社会不稳定”的争议被处置,[14]这原因多数争议是被“拒之门外”的。信访请求被“堂而皇之”回绝何以普遍位于,现有的研究不到给予说明。多数信访请求才能被合理地回绝,是信访在争议处置或权利救济方面效能位于问题的重要表现。信访处置争议更进一层的制度效能间题报告 ,即,而且信访事项不到被拒绝处置,现有机制可不可不都能否 进行有效签署,学界也鲜有讨论。

   本文欲关注的是,上述在学界未被讨论的间题报告 ——信访在处置争议方面的制度效能位于问题及其原因所在。《条例》挑选了信访制度(除涉诉信访)的基本框架,且已明确信访人投诉的请求应要怎样处置的规定。[15]故本文主要聚焦于《条例》中的相关制度安排,并着重分析,信访处置争议的制度效能位于问题,是否 与规范预设的处置模式有关。

   本文首先分析《条例》预设的,处置行政信访事项的具体模式为社 ;而且揭示行政信访实际面对并需要进行处置的具体事项有那此;最后运用那此事项来检验预设模式,是否 为行政机关回绝信访人的诉求提供正当制度“庇护”,以及该模式可不可不都能否 作为使争议得到有效处置的适当“工具”。

   二、行政信访处置的预设模式

   《条例》关于争议处置的内容,蕴藏在信访人投诉请求,以及要怎样处置的相关规定中。行政信访的目的不限于投诉请求,还而且是反映情况,提出建议、意见,但《条例》规定的信访事项处置tcp连接主只是我我针对投诉请求类信访设计的。而且信访的目的仅仅是反映情况,提出建议、意见,对于信访人的那此tcp连接性参与,行政机关通常太少说给予实质性签署。[16]但对于投诉请求类信访,信访人“全部有的是为了实现‘写信’或‘走访’的权利,只是我我通过行使那此tcp连接性的权利,来实现确实体性的权利。”[17]这原因,对投诉请求类信访事项的签署需只是我我实体处置。对此,《条例》挑选了如下处置过程:

   第一,tcp连接启动的非合意性。信访tcp连接的发动结速英语 英语 信访人提出信访事项,信访事项的提出、尤其是以走访形式提出的信访事项,需要向有管辖权的机关、在指定的地点提出。[18]即便严格遵照相关规定提出信访事项,信访人只是我我用说能单方启动信访处置tcp连接。信访人提出信访事项,有关机关首先进行登记和初步审查。经过初步审查的信访事项是否 受理,因审查机关不同,在tcp连接上而且作出不同的处置。初审机关为信访工作机构时,其会作出如下处置:不予受理并告知向某些机关提出;而且认为应由行政机关处置,则作出转送、报请、交办的初步受理决定。即便是信访工作机构转送、交办的信访事项,有权处置的行政机关仍要进行审查并决定最终是否 受理。而且信访事项直接向信访工作机构以外的行政机关提出,有关行政机关经过审查认为属于本机关法定职权范围的信访事项,应当受理;对不属于本机关职权范围的信访事项,应当告知信访人向有权处置的机关提出。[19]可见,不到当有权处置的行政机关决定受理后,信访tcp连接才真正启动。

   第二,“调查—决定”的过程安排。根据《条例》第31条的规定,有权处置的行政机关作出信访处置决定前,需进行调查以便认定相关事实。对于一般信访事项的处置采取书面审查原则,以自己陈述的事实和理由为基础,必要时可不可不都能否 要求信访人、有关组织和人员说明情况。需要进一步核实有关情况的,可不可不都能否 向作为第三方的某些组织和人员进行职权调查。对于重大、冗杂、疑难的信访事项,可不可不都能否 举行听证进行言辞审查,通过质询、辩论、评议、合议等法律法律辦法 ,查明事实,而且作出决定。

   第三,强调法律辦法 预先挑选的法律或政策规范,预设由公正的第三方作出一个“二分式”决定。根据《条例》第32条的规定,信访事项的处置应依照法律、法规、规章及某些有关规定进行,“某些规定”可不可不都能否 理解为才能普遍适用的非法律文件,具体包括党和政府制定的政策,以及行政机关依法制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。[20]尽管《条例》并未明确规定信访事项处置的三方架构,但根据其相关规定可不可不都能否 推断出《条例》制定者设想了一个三方主体的底部形态——即作为“自己”的信访人和信访事项针对的主体,以及作为第三方的有权处置信访事项的行政机关。这类 ,《条例》第32条第2款规定:“有权处置的行政机关依照前款第(一)项规定作出支持信访请求意见的,应当督促有关机关而且单位执行。”作为执行者的机关或单位是引发争议的机关和单位。很明显,有权处置的行政机关与作为执行者的有关机关或单位,并不到被设想为同一主体。

   《条例》第32条第1款规定了有权处置机关作出决定的形式。该款规定,对信访事项有权处置的行政机关经调查核实,应当依照有关法律、法规、规章及某些有关规定,分别作出以下处置:(1)请求事实清楚,符合法律、法规、规章而且某些有关规定的,予以支持;(2)请求事由合理但位于问题法律法律辦法 的,应当对信访人做好解释工作;(3)请求位于问题事实根据而且不符合法律、法规、规章而且某些有关规定的,不予支持。据此可知。有事实法律辦法 ,但无支持具体请求法律或政策法律辦法 ,有权处置的行政机关向信访人做好解释工作的情况,对信访人的请求而言本质上仍是不予支持。若无法律或政策法律辦法 ,自然不支持信访人的请求。而且,信访人的请求可不可不都能否 获得支持,沒有于请求是否 有事实根据,而在于是否 有法律或政策法律辦法 。针对信访人的投诉请求作出签署,有权处置的机关事实上只需要根据客观位于的规范,作出“支持”或“不予支持”的两分式决定。

   第四,设置了这类 上诉审的机制。《条例》设置了三级处置终结制。信访人对初次处置意见不服,可不可不都能否 请求作出初次处置意见的上一级机关复查;对复查意见不服的,可不可不都能否 向复查机关的上一级机关请求复核。对于同一事项,复核的决定是法定的终局处置。[21]

   第五,处置决定具有强制执行力。有权处置的行政机关作出的决定确实针对信访人,但却指向信访事项涉及的各方“自己”,且该决定具有法定的强制“执行力”。此种“执行力”虽全部有的是申请法院强制执行的效力,但《条例》的规定确保了强制执行的“力量”。除前述第32条第2款的规定外,第36条规定“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情况之一的,应当及时督办,并提出改进建议:……(五)不执行信访处置意见的……”;第40条规定“因下列情况之一原因信访事项位于,造成严重后果的,对直接负责的主管人员和某些直接责任人员,依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:……(四)拒不执行有权处置的行政机关作出的支持信访请求意见的。”

   由信访事项的提起,信访事项的登记、审查,决定是否 受理,回避,调查,听证,对信访投诉的请求进行处置,书面答复,复查、复核以及执行督促,那此已被“改造”成符合信访制度语境的步骤组合成的过程,被塑造为一个模拟司法裁判的设置。你這個设置试图使信访的tcp连接启动、过程控制、决定作出以及决定执行均具有强制性,从而促成信访处置的正式tcp连接化,并借助你這個“法院式的tcp连接仪式”来强化信访处置过程的权威。你這個“正式tcp连接化”努力的肩头潜隐着如下认知:提出信访事项的目的而且全部有的是反映情况,提出建议、意见,不到,对《条例》第14条列举的,履行(或协助履行)公共职责、管理公共事务以及提供公共服务的组织和人员的行为不服投诉的请求,只是我我你這個与申请仲裁、申请复议和提起诉讼具有这类 功能的行为;行政机关处置信访人请求在纠纷处置你這個面向之上,相对于诉讼、仲裁和行政复议机制而言,则是你這個具有补充性质的救济渠道。[22]《条例》第14条第1款规定:“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况,提出建议、意见,而且不服下列组织、人员的职务行为,可不可不都能否 向有关行政机关提出信访事项:(一)行政机关及其工作人员;(二)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员;(三)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员;(四)社会团体而且某些企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员;(五)村民委员会、居民委员会及其成员。”第2款规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径处置的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的tcp连接向有关机关提出。”该条所使用的“不服下列组织、人员的职务行为”与《行政诉讼法》第11条的立法术语,以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干间题报告 的解释》(以下简称“《行政诉讼法司法解释》”)第1条的表达有惊人的这类 性。[23]

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